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Carlo Giacobini - UILDM "Il concetto di ausili e la normativa italiana" Alla costruzione del concetto di "ausilio" - cioè l’assunzione generalizzata e accettata di un "significato" comune da attribuire a questo, ha contribuito in modo determinante la legislazione vigente. Lo "stato sociale" - realizzato o incompiuto - è stato chiamato ad intervenire direttamente nell’erogazione di ausili (prestazioni protesiche) ben prima che il mercato si strutturasse o che la "domanda" assumesse quella maturità tipica del consumatore di altri prodotti, se mai questa maturità è stata raggiunta. Se quel mercato o i consumatori abbiano - comunque - assunto connotati o caratteristiche diverse, non è oggetto di questo intervento. Vogliamo, invece, in questa sede descrivere le diversissime definizioni che la normativa di volta in volta formula per quanto riguarda "l’ausilio". Vogliamo innanzitutto definire tre ambiti generali all’interno dei quali la normativa si è "pronunciata"; non si tratta, ovviamente di categorie rigide, ma di un modello che dovrebbe aiutarci nella comprensione e nell’analisi del fenomeno; ma vediamo quali sono gli ambiti:
1 - Ambito delle autorizzazioni In questo settore rientrano tutte quelle normative - una per tutte: il cosiddetto Nomenclatore Tariffario delle Protesi e delle Ortesi - con cui il Legislatore ha tentato di assolvere ad un obiettivo primario del Sistema Sanitario: garantire prestazioni protesiche, cioè assolvere ad una necessità prioritaria di pazienti con limitazioni o menomazioni di diverso tipo e grado. Una prima considerazione: l’erogazione di prestazioni protesica non è tout court assistenzialistica o d’investimento sulle capacità residue della persona; ciò non dipende tanto dai meccanismi di erogazione quanto dalle più generali politiche sociali e sanitarie adottate. La legislazione "autorizzativa" si pone, comunque, due sub-obiettivi: contenere i costi delle forniture e calmierare i prezzi dei prodotti. In particolare, il primo sub-obiettivo viene perseguito introducendo alcune limitazioni all’erogazione. Il limite temporale è il più evidente: il Nomenclatore Tariffario fissa dei tempi molto precisi per le forniture successive alla prima di un gran numero di prodotti che vanno dalla carrozzina ai plantari ortopedici. Un altro limite evidente è quello dei costi; per ogni ausilio viene espressamente previsto una cifra massima da considerarsi a carico del Servizio Sanitario Nazionale. Un ultimo limite è quello eziologico, cioè dell’origine e della causa prima della menomazione: ricordiamo, a questo proposito, che per le prestazioni protesiche rivolte agli invalidi sul lavoro si fa riferimento ad una specifica normativa che esula dal nomenclatore tariffario. Va ricordato che, per stemperare la rigidità del Nomenclatore Tariffario delle Protesi e delle Ortesi è stato introdotto lo "strumento" della riconducibilità che consente di assimilare prodotti diversi - ma con uguali finalità riabilitative - a quelli elencati dal Tariffario; ciò consente al prescrittore di disporre di una gamma molto più ampia di potenziali ausili. In che modo la normativa di ambito autorizzativo contribuisce alla definizione del concetto di ausilio? La definizione è piuttosto rigida, nonostante la mediazione consentita dalla "riconducibilità": è ausilio ciò che è prescrivibile e può essere erogato a carico del Servizio Sanitario Nazionale in toto o in parte.
2 - Ambito delle agevolazioni Vi è una ampia produzione normativa - anche se talvolta confusa - che potremmo ricondurre ad un ambito di agevolazioni; l’obiettivo, in questo caso è quello di garantire un aiuto economico alle cosiddette fasce deboli a fronte di spese sostenute e dipendenti da una menomazione più o meno grave. Si tratta di agevolazioni sulle imposte sui redditi, sulle imposte indirette (IVA) oppure, raramente, di contributi diretti ai disabili. Distinguiamo, innanzitutto, fra imposte indirette (ad esempio sui redditi) e dirette (ad esempio le Imposte sul Valore Aggiunto). La possibilità di detrazione per oneri è prevista già da anni per "i mezzi necessari alla deambulazione, alla locomozione e al sollevamento di portatori di menomazioni funzionali permanenti"; l’ultima Legge Finanziaria (Legge 23 dicembre 1996, n. 662) ha ulteriormente incrementato questa agevolazione prevedendo che le spese relative a quei mezzi "si assumano integralmente" e cioè sempre in ragione del 22%, ma senza la franchigia prevista precedentemente. Sono comprese nell’agevolazione anche "le automobili di cilindrata fino a 2000 centimetri cubici, se con motore a benzina, e fino a 2500 centimetri cubici, se con motore diesel, adattate ad invalidi, per ridotte o impedite capacità motorie". A questo proposito è utile rammentare che le istruzioni per la redazione dei modelli 730 e 740 per i redditi 1995 e 1996 hanno precisato che tale formula agevolativa spetta anche in assenza di patente speciale, purché i mezzi in parola siano adattati al trasporto di persone con ridotta o impedita capacità motoria. Si ricorderà come, invece, in ambito di imposte indirette, tale perequazione non esista ancora: le autovetture adattate possono essere fatturate applicando l’IVA solo a patto che l’acquirente sia titolare di patente speciale; rimangono escluse le vetture adattate al trasporto di persone con disabilità. Va detto che - al momento di rielaborare e rivedere la presente relazione - sta per essere discussa il Disegno di Legge collegato alla Finanziaria 1998 che sembra sanare questo incredibile paradosso. L’IVA ridotta è comunque applicabile a "poltrone e veicoli simili per invalidi anche con motore o altro meccanismo di propulsione, intendendosi compresi i servoscala e altri mezzi simili atti al superamento di barriere architettoniche per soggetti con ridotte o impedite capacità motorie" e a "parti, pezzi staccati ed accessori esclusivamente destinati" ai quei prodotti (D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, Tabella A, parte seconda, punti 31 e 33). Vanno, da ultimo, segnalate le novità introdotte dal Decreto Legge 31 dicembre 1996, n. 669 convertito dalla Legge 28 febbraio 1997, n. 30; il Legislatore ha individuato come beni "degni" di misure agevolative i "sussidi tecnici e informatici rivolti a facilitare l'autosufficienza e l'integrazione" dei disabili: vengono estese a questi prodotti le opportunità di detrazione per oneri e di applicazione di IVA al 4 per cento, parificandoli nella sostanza agli altri ausili già considerati dalla normativa sulle imposte dirette e indirette. Per quanto riguarda l’Imposta sul Valore Aggiunto il Ministero delle Finanze dovrà emanare (1) uno specifico decreto che precisi le modalità di fruizione dell’agevolazione e che offra maggiori dettagli su quali siano gli ausili da considerare come "sussidi tecnici e informatici". L’elemento che vogliamo sottolineare, augurandoci che possa essere il segnale di una cultura nuova, è che per la prima volta in una norma di carattere fiscale e tributario si fa espresso riferimento ad "autosufficienza" e "integrazione" che oltre a definire un specifica funzione rappresentano un obiettivo da raggiungere e un valore da perseguire. Su questo aspetto riteniamo opportuno riportare sinteticamente le proposte elaborate da chi scrive per conto della Federazione Italiana per il Superamento dell’Handicap (federazione che raccoglie le principali organizzazioni dei disabili); la FISH suggerisce che vengano ampliati notevolmente i prodotti con IVA agevolata; tali proposte fanno comprendere come dall’ambito delle agevolazioni siano - ad oggi - esclusi numerosissimi prodotti estremamente utili all’autonomia e all’integrazione delle persone con disabilità.
Il personal computer e accorgimenti per la sua l’utilizzazione Il personal computer consente alle persone con disabilità fisica o sensoriale di svolgere molte attività connesse allo studio, al lavoro, alla comunicazione, all’organizzazione della propria indipendenza e al controllo dell’ambiente circostante. Tuttavia, sono spesso necessarie soluzioni che permettano alla persona con disabilità di utilizzare il computer nonostante la menomazione. Prodotti e servizi da agevolare:
Sistemi per l’istruzione e la teleistruzione Molte persone con disabilità relazionale, intellettiva e psichica, (ma anche fisica o sensoriale) utilizzano, sempre più, strumenti informatici che consentono di migliorare il loro percorso formativo e educativo. Vanno segnalate - inoltre - con favore, recenti esperienze di istruzione a distanza, significative anche se limitate numericamente. Prodotti e servizi da agevolare:
Sistemi per la teleassistenza e il telesoccorso I tradizionali servizi di assistenza e soccorso vengono - da qualche tempo - garantite anche da ditte private che, utilizzando strumenti e telefonici e telematici, riescono a svolgere tali servizi a distanza; i conseguenti appalti non sempre sono mediati da Enti locali, ma vedono come contraente diretto il disabile, l’anziano o i loro familiari. Prodotti e servizi da agevolare:
Sistemi per la comunicazione La comunicazione svolge un ruolo primario per il raggiungimento dell’autosufficienza e dell’integrazione delle persone con disabilità; questa investe ambiti come la possibilità di telelavorare, di reperimento di informazione, di mantenere relazioni sociali e familiari, di incolumità personale. Essendo i sistemi di comunicazione estremamente differenziati, e quindi, più o meno rispondenti a tipologie diverse di menomazione, vanno ipotizzate agevolazioni ad ampio spettro. Prodotti e servizi da agevolare:
La FISH ha tuttavia colto l’occasione per ampliare la gamma delle richieste. Se quelli sin qui elencati possono essere considerati - strictu sensu - "sussidi tecnici e informatici", non vanno dimenticati altri ausili e servizi, che ancora non godono di alcuna agevolazione, ma che sono estremamente rilevanti per quella "autosufficienza e integrazione sociale" cui opportunamente il Decreto Legge 669/1996 fa riferimento. Di seguito riportiamo alcune nostre indicazioni che ci auguriamo di vedere recepite. Ausili per la mobilità Esiste nella normativa una sperequazione fra i disabili titolari di patente speciale e i disabili minori o gravissimi che non possono condurre alcun mezzo, ma che, anzi, spesso devono sostenere spese considerevoli per adattare l’autoveicolo destinato al loro trasporto. Tale discriminazione è stata sottolineata anche dalla Corte Costituzionale con Sentenza del 18 aprile 1991, n. 167. Prodotti e servizi da agevolare:
Similmente a quanto espresso sopra, molte persone con disabilità, vedono nel motoveicolo a tre o quattro ruote l’unica possibilità per potersi liberamente spostare, visto che la loro menomazione non consente il rilascio di una patente di guida, normale o speciale. Prodotti e servizi da agevolare:
Ausili e servizi per il superamento delle barriere architettoniche Chi ha installato gli strumenti che consento di accedere alla propria abitazione, si trova spesso a dover affrontare ingenti spese di manutenzione e di assistenza; questo sovraccarico va, in qualche modo compensato. Prodotti e servizi da agevolare:
Il punto 41 ter della Tabella A del D.P.R. 633/1972, prevede l’applicazione dell’aliquota IVA al 4% solo alle "prestazioni di servizi" derivanti da contratti di appalto volti all’eliminazione o al superamento delle barriere architettoniche. Superfluo sottolineare come la spesa maggiore - in questi casi - sia da imputarsi ai materiali e ai prodotti finiti, più che alle spese per la progettazione e la manodopera. Prodotti e servizi da agevolare:
Visto l’apporto e le lacune della normativa nell’ambito delle agevolazioni, qual è l’apporto di questa alla costruzione del significato di "ausilio? Ausilio è ciò che può godere di agevolazione: la definizione ha, quindi, all’origine delle evidenti contraddizioni interne; non ha caso sono molte le difficoltà di interpretazione e, talora, di applicazione delle disposizioni. L’ausilio viene definito quasi in negativo. La definizione è, pertanto ambigua ed evanescente, pur introducendo dei tasselli interpretativi utili alla comprensione generale.
3 - Ambito delle standardizzazioni Veniamo all’ambito delle standardizzazioni che tratteremo in modo più succinto; le fonti normative si riscontano all’interno delle disposizioni di recepimento di alcune normativa europee (dalla sicurezza al controllo di qualità) e nel Nomenclatore Tariffario in via di approvazione. L’obiettivo che dirige tale ambito risiede nel tentativo di estendere la logica di standardizzazione che vige per altri prodotti anche agli ausili: la definizione e l’applicazione di standard di qualità e sicurezza sono il cardine di questa operazione Vengono considerati degni di attenzione aspetti quali la qualità dei materiali; la funzionalità, la sicurezza, la qualità dell’assistenza ed altro attraverso predefinite modalità di certificazione a cui sono preposti organi qualificati. Quale contributo offre l’ambito delle standardizzazioni alla costruzione del concetto di ausilio? L’ausilio è ciò che può essere stabilmente certificato quanto tale; non esistono prodotti (o "categorie merceologiche") che possano essere considerati temporaneamente o soggettivamente ausili Si tratta, quindi, di una definizione utile ma tecnica e parziale. Per una definizione più completa Come abbiamo visto la normativa non permette - in alcuni casi, anzi, impedisce - di costruire una definizione più elastica e operativamente più efficace del concetto di ausilio che rimane ancora confuso, incompleto e mutevole nel suo significato. Manca, a nostro avviso una ponderata considerazione della componente soggettivo: a quali bisogni personali di autonomia risponde un prodotto, sia questo acclaratamente un ausilio o meno? E’, inoltre, ancora carente la valutazione del costo sociale nell’erogazione degli ausili: quanto incide la mancata disponibilità di un ausilio sulla futura spesa sociale per quel disabile? Facciamo un esempio: fornire solo quattro cateteri al giorno a persone con tetraplegia permette un risparmio nell’immediato, ma vi sarà una ricaduta negativa in termini di spese mediche per contenere infezioni alle vie urinarie (costo sociale). E’, da ultimo, largamente assente - non solo a livello normativo - una logica che utilizzi criteri di efficacia ed efficienza mediata da quegli indicatori di costo sociale di cui parlavamo poche righe più sopra. Crediamo, in conclusione, emerga chiaramente come il processo di costruzione del significato di ausilio non abbia ancora raggiunto una fase di stabilità tale da consideralo comunemente acquisito; l’apporto della normativa di riferimento, lungi dall’essere risolutivo, è chiaramente l’espressione di questa immaturità concettuale e, quindi, operativa. Carlo Giacobini è il responsabile del Centro per la Documentazione Legislativa della Direzione Nazionale dell’Unione Italiana Lotta alla Distrofia Muscolare. (1) a tutt’oggi il Ministero delle Finanze non ha ancora provveduto a emanare il Decreto che fissa le modalità per la fruizione dell’aliquota IVA al 4% su sussidi tecnici ed informatici. Il presente testo è stato rivisto dall’autore in data 4 novembre 1997
Ambito delle autorizzazioni - Principale normativa di riferimento:
Ambito delle agevolazioni - Principale normativa di riferimento:
[non rivista dall’autore] |